وبگاه حقوقی نرخ عدالت

ديوان محاسبات نهادي است كه نظارت بر اجراي دقيق و صحيح بودجه را برعهده دارد. در واقع نظارت پارلماني بر اجراي بودجه به وسيله اين ديوان اعمال مي‌شود.
 دكتر ناصرعلي منصوريان، عضو هيات علمي دانشگاه علامه طباطبايي،در این مطلب انواع صلاحيت ديوان درباره انجام اين وظيفه نظارتي را توضيح مي‌دهد.
آيا براي ديوان محاسبات صلاحيت مشورتي نيز قابل تصور است؟
نظارت بر عملكرد مالي دولت علاوه بر رسيدگي به حساب‌ها و صلاحيت قضايي، وظايف و اختيارات مشورتي نيز دارد که اين صلاحيت از نخستين قانون ديوان در ايران مجري بوده است. طبق ماده 57 قانون 1329، ديوان راپورتي(گزارشي) را همراه با لايحه قانون تفريغ بودجه به مجلس شوراي ملي حاوي:
1ـ ملاحظات ديوان در باب اينكه ادارات مختلفه دولتي چگونه قواعد اداري راجعه به ماليه خود را مجري داشته‌اند.
2ـ تغييرات و اصلاحاتي كه براي تكميل قوانين و نظامنامه‌هاي ماليه اداري و قواعد محاسبه وجوه دولتي مقتضي مي‌داند ارايه مي‏کرد. در قانون 1352 نيز وفق ماده 17 ديوان محاسبات تاثير قوانين و مقررات مالي را ضمن بررسي و نظرات اصلاحي خود به وزارت دارايي پيشنهاد مي‌كرد. بعدازانقلاب نيز اين مهم(اظهار نظر درآيين‌نامه‌ها و روشهاي اجرايي مربوط به نحوه كار ديوان).
طبق بند ج ماده 36 قانون 1361 در زمره اختيارت «هيأت عمومي» ديوان درآمد؛ اما اين بند در اصلاحيه 1370 حذف شد و اكنون شايد بتوان ماده 6 قانون ديوان را به نوعي مبين صلاحيت مشورتي اين نهاد دانست. توجه به اين نکته که ماده قانوني يادشده ذيل فصل دوم قانون وظايف و اختيارات آمده و برخلاف ساير مواد اين فصل (مواد5،4،3،2و7) در آن از لفظ «بررسي يا رسيدگي» استفاده نشده است، نيز ما را در اين ادعا ياري مي‌كند. وفق اين ماده اعلام نظر در خصوص لزوم وجود مرجع كنترل‌كننده داخلي يا عدم كفايت آن مرجع در دستگاه‌هاي مورد رسيدگي با توجه به گزارش‌ها، حسابرسي‌ها و رسيدگي‌هاي انجام‌شده براي حفظ حقوق بيت‌المال، از اختيارات ديوان قلمداد شده است. هم چنين ديوان مي‏تواند نظريه‌هاي مشورتي خود را در قالب ديدگاه‌ها، ضميمه گزارش تفريغ به مجلس ارائه کند.
با توجه به اين صلاحيت‏ها، عمده کارکردهاي ديوان محاسبات چيست؟
در اين زمينه بهتر است، قانون ديوان را يادآور شويم. وفق ماده يک اين قانون، هدف ديوان با توجه به اصول مندرج در قانون اساسي، کنترل و نظارت مستمر مالي است که با هدف پاسداري از بيت‏المال انجام مي‏شود. اما به نحو تخصصي مي‏توان حدود صلاحيت ديوان محاسبات را به رسيدگي محاسباتي و نظارتي تقسيم کرد که در اين زمينه نيز مروري بر سير تطور ديوان، به ما شناخت بهتري از وضع حقوقي کنوني ديوان مي‏دهد. به موجب اصل 102 متمم قانون اساسي مشروطه ديوان مأمور به معاينه و تفكيك محاسبات اداره ماليه و تفريغ حساب كليه محاسبين خزانه بود و مخصوصاً مواظب بود كه هيچ يك از فقرات مخارج معينه در بودجه از ميزان مقرره تجاوز ننموده، تغيير و تبديل نپذيرد و هر وجهي در محل خود به مصرف برسد. پيرو اين اصل در نخستين قانون ديوان وظايفي بر عهده اين نهاد گذاردند كه در قانون بعدي نيز تكرار شد: 1- نظارت و تفتيش ديوان موافق قوانين و مقررات در كليه عايدات، مخارج و اموال دولت (ماده 37 قـانـون 1329 و ماده 6 قـانـون 1312)، 2- مراقبت ديوان از اينکه مخارج ازبودجه مصوب تجاوز نكند و انتقالات غير قانوني در آن به عمل نيايد و تأديه وجوه بر وفق قوانين و نظامات مقرر باشد (ماده 49 قانون 1329 و ماده 13 قانون 1312). اما به موجب ماده 4 «قانون اصلاح موادي از قانون ديوان و قانون محاسبات عمومي» مصوب 5/12/1318، ماده 13 اخيرالذکر حذف شد؛ حذفي كه در واقع مهم‌ترين وظيفه ديوان در خصوص قانون بودجه يعني مراقبت از عدم تجاوز دولت از اعتبارت مصوب را برخلاف نص صريح اصل 102 متمم قانون اساسي مشروط از صلاحيت ديوان خارج كرد. به اين ترتيب، از آنجا که اختيارات ديوان منافي با ديدگاه‌هاي شخصي و تمايلات متصديان ماليه بود، با تصويب اين قانون عملا ديوان محاسبات تبديل به دستگاهي بي‏اثر و فاقد کارايي شد.
اما با استقرار نظام جمهوري اسلامي، ماده 13 محذوف، بار ديگر در قانون اساسي تكرار شد. وفق اصل 55 اين قانون «ديوان محاسبات به كليه حساب ها... به ترتيبي كه قانون مقرر مي‌دارد رسيدگي يا حسابرسي مي‌نمايد كه هيچ هزينه‌اي از اعتبارات مصوب تجاوز نكرده و هر وجهي در محل خود به مصرف رسيده باشد...». بنابراين نظارت و کنترل واقعي در مواردي که بيشتر يا کمتر از بودجه مصوب هزينه شده، ضمن نظم‏دهي به مجاري معين شده در بودجه مصوب مي‏تواند موجبات مصرف وجوه در محل صحيح خود را فراهم آورد. پيرو اصل 55 وظايف ديوان در قانون كنوني به اين شرح است:
1- اعمال كنترل و نظارت مستمر مالي به منظور پاسداري از بيت‌المال از طريق بررسي و حسابرسي وجوه مصرف شده و درآمدها و ساير منابع تامين اعتبار در ارتباط با سياست‌هاي مالي تعيين شده در بودجه مصوب (بند ب ماده 1).
2- حسابرسي يا رسيدگي كليه حساب‌هاي درآمد و هزينه و ساير دريافت‌ها و پرداخت‌ها و نيز صورت‌هاي مالي دستگاه‌ها از نظر مطابقت با قوانين و مقررات مالي (ماده 2).
3- بررسي وقوع عمليات مالي در دستگاه‌ها به منظور اطمينان از حصول و ارسال صحيح و به موقع درآمدها يا انجام هزينه و ساير دريافت ها و پرداخت ها (ماده 3).
4- رسيدگي به موجودي حساب اموال و دارايي دستگاه‌ها (ماده 4).
5- بررسي جهت اطمينان از برقراري روشها و دستورالعمل‌هاي مناسب مالي و كاربرد موثر آنها در جهت نيل به اهداف دستگاه‌هاي مورد رسيدگي (ماده 5).
6- رسيدگي به حساب كسري ابواب جمعي و تخلفات مالي و هرگونه اختلاف حساب مامورين ذي‌ربط دولتي در ارجاع قوانين و مقررات به ترتيب مقرر در قانون (ماده7).
7- رسيدگي و اظهار نظر در باب موضوعات مرتبط با وظايف خود، ارجاع شده از طرف مجلس شواري اسلامي (ماده 41).
بنابراين، به نظر مي‌رسد ديوان در اين حيطه کمبودي از نظر قانوني احساس نمي‏کند. نظر شما در اين باره چيست؟
در خصوص رسيدگي نظارتي نيز اصل 102 متمم قانون اساسي مشروطه «معاينه و تفكيك محاسبات اداره ماليه، كليه ادارات دولتي و محاسبان خزانه» را در صلاحيت ديوان مي‌دانست. از مدلول اين اصل مي‌توان چنين فهميد كه نويسندگان قانون اساسي سابق نظر به استثناي دستگاه يا سازماني خاص نداشته‌اند که اين ديدگاه در لفظ «كليه محاسبان خزانه» نهفته بود با اين حال در سير قانونگذاري، در بسياري موارد و برخلاف نص قانون اساسي مشروطه نهادهايي از شمول نظارت ديوان خارج شدند.
اولين محدوديت‌ها با مادۀ 39 قانون 1312 به حيطه نظارت ديوان وارد و مقرر شد: «حساب و مخارج و اموال و اسناد راجع به معاملات و تعهدات و تصويب مخارجي كه افشا و مداخله درآن بر خلاف مصالح مملكتي باشد، مشمول مقررات اين قانون نخواهد بود». اين ماده حتي حساب اين نوع مخارج و اموال و اسناد را نه به قانوني ديگر كه به نظام‌نامه‌ مصوب هيات وزيران ارجاع مي‌داد. در اصلاحيه 1314 طبق ماده يک به استثناي مواد مربوط به «تسجيل تعهدات و معاملات، حساب‌هاي بلديه و نظارت و تفتيش عايدات و مخارج اموال بلدي» ديگر موارد در حوزه صلاحيت‌هاي ديوان قرار گرفت؛ اما اصلاحيه 19/3/1316 تحت عنوان «اصلاح ماده 6 قانون ديوان» محدوديت ديگري را اضافه كرد مبني بر اينکه «ديوان، عايدات، مخارج و اموال دولت... را در وزارت جنگ و اداره امنيه موافق با نظامات موضوعه از طرف وزارت جنگ نظارت و تفتيش مي‌نمايد». اين محدوديت در اصلاحيه 5/12/1318 نيز ادامه يافت و حتي در نهايت تعجب رسيدگي به حساب‌هاي بلديه كه در 1314 به صلاحيت‌هاي ديوان اضافه شده بود، حذف شد که بنابراين، جهت‏گيري کلي اصلاحيه 1318 را مي‏توان در راستاي تحميل اراده و نظريات متصديان امور در مصرف اعتبارات دانست. در آخرين قانون ديوان قبل از انقلاب اسلامي نيز با حفظ تضييقات قانوني1312، بازهم قلمرو نظارت ديوان محدودتر شد. ماده 15 اين قانون همچون ماده 39 قانون 1312 رسيدگي به اسناد هزينه‌هايي را كه افشاي آن خلاف مصالح مملكت باشد، از صلاحيت ديوان خارج کرد و مشمول آيين‌نامه‌اي خاص دانست. همچنين طبق ماه 16 رسيدگي به حساب‌هاي وزارت دربار و دو مجلس شوراي ملي و سنا از شمول قانون ديوان محاسبات خارج شد و تابع مقررات مربوط به خود قرار گرفت.
اما به نظر مي‌رسد با تصويب قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران بار ديگر موضوع نظارت بر اجراي بودجه جدي گرفته شد، به نظر شما اين تلقي درست است؟
بله، با پيروزي انقلاب اسلامي بار ديگر قلمرو نظارت ديوان در قانون اساسي جلوه كرد. اصل 55 رسيدگي به كليه حساب‌هاي وزراتخانه‌ها، موسسه‌ها، شركت‌هاي دولتي و ساير دستگاه‌هايي را كه به نحوي از انحا از بودجه كل كشور استفاده مي‌كنند، در صلاحيت ديوان مي‌داند. همچنين قانونگذار در تبصره ماده 2 قانون ديوان، در بيان معناي دستگاه‌هاي استفاده كننده از بودجه كل كشور مذكور در اصل 55 و به عبارتي تفسير اين اصل برآمده و مقرر کرده است:«... به طور كلي هر واحد اجرايي است كه طبق اصول 44 و 45 قانون اساسي مالكيت عمومي به آنها مترتب شود. واحدهايي كه شمول مقررات عمومي در مورد آنها مستلزم ذكر نام است نيز مشمول اين تعريف مي‌باشند». از آنجا كه طبق اصل 44 نظام اقتصادي به سه بخش دولتي، تعاوني وخصوصي استوار شده و «بخش دولتي شامل كليه صنايع بزرگ و مادر، بازرگاني خارجي و... مانند اينهاست كه به صورت مالكيت عمومي در اختيار دولت است»، همچنين طبق اصل 45 نيز «انفال و ثروت هاي عمومي از قبيل معادن، جنگل‌ها و... در اختيار حكومت اسلامي است»، مي‌توان اذعان داشت كه قانون كنوني ديوان از نظر صلاحيت نظارت و رسيدگي نقصي ندارد چون هم استفاده‌كنندگان از بودجه به هر نحو و هم دستگاه‌هايي را كه با وجود عدم استفاده از بودجه، اموال عمومي در اختيار آنهاست، تحت نظارت خود دارد.
آيا نظارت ديوان محاسبات بر موسسه‌هاي عمومي غيردولتي مدخل قانوني دارد؟
مؤسسه‌هاي عمومي غيردولتي نظير شهرداري ها، هلال احمر و... نيز در محدوده حسابرسي ديوان قرار مي‏گيرند. اما در نهايت تعجب، شوراي نگهبان كه در سال 61 قانون ديوان از جمله تبصره ماده 2 را تاييد كرده بود، در نظريه 1116/21/75 مورخ 14/9/1375 و در پاسخ به سؤال رييس‌جمهوري وقت با اين مضمون كه «آيا ديوان محاسبات در خصوص مؤسسات غير دولتي نظير كميته امداد امام (ره) و شهرداري‌ها كه متصدي خدمات عمومي و عام‌المنفعه بوده و در عين حال جزو بخش دولتي اصل 44 و از مصاديق موضوعات اصل 45 نبوده و البته از بودجه كل كشور استفاده مي‌كنند، مكلف به رسيدگي تمامي حساب‌هاي اين نهادهاست يا با توجه به عبارت «اعتبارات مصوب» در اصول 53 و55 صرفاً در حدود اعتبارات تخصيص يافته مشمول رسيدگي ديوان محاسبات است؟» اشعار مي‌دارد: «اصل 55 ناظر به اعتباراتي است كه در بودجه كل كشور منظور شده و صلاحيت ديوان در رسيدگي وحسابرسي محدود به همان موارد است». به ديگرسخن با تفسير شوراي نگهبان از اصل 55، بخش مهمي از تبصره ماده 2 كه ذكر آن رفت، محدود شد. حال آنکه با توجه به دو خصيصه اين نهادها که در متن سؤال هم آمده است يعني تصدي خدمات عمومي و عام‌المنفعه و استفاده از بودجه كل كشور، چگونه مي‌توان پذيرفت كه نهادي متصدي خدمات عمومي و عام‌المنفعه باشد ولي مالكيت عمومي بر آن مترتب نباشد؟ اين امر جاي تامل است.

منبع : روزنامه حمايت 18/1/1392