اصولا قراردادهاي اداري اصطلاحي است که از نظام حقوقي فرانسه وارد نظام حقوقي ايران شده است، به همين دليل امتيازهاي قدرت عمومي اصطلاحي نيست که در ساير کشورها معمول باشد. به طور مثال در ايالات متحده آمريکا صحبت از قراردادهاي حکومتي و در انگلستان صحبت از قراردادهاي عمومي است.
بنابراين هر يک از کشورها با توجه به نوع نظام حقوقي خود تعاريف متفاوتي از بحث قراردادها دارند که نوعا مربوط مي‌شود به قراردادهاي اداري که دولت تصدي آنها را بر عهده دارد.
قرادادهاي اداري در ايران به چه معناست و دولت از چه امتيازهايي در آن برخوردار است ؟
اساسا مبناي ايجاد قراردادهاي اداري در کشورها چيست؟
در فرانسه وقتي که اصطلاح قراردادهاي اداري مطرح مي‌شود چند ويژگي نيز براي آن مطرح مي‌شود؛ اولين ويژگي اين قراردادها اين است که در يک طرف آن دولت قرار گرفته است و در طرف ديگر آن، اشخاص خصوصي قرار دارند و خود همين نابرابري رابطه طرفين باعث مي‌شود که ويژگي‌هايي در اين قراردادها حاکم باشد که به آنها قراردادهاي در سطح شيب‌دار اطلاق شود. قراردادهاي در سطح شيب‌دار قراردادهايي هستند که يک طرف قرارداد، در موقعيت بالاتري نسبت به طرف ديگر قرار دارد؛ ويژگي ديگر اين قراردادها اين است که در جهت خدمت عمومي هستند. خدمات عمومي در اينجا خدماتي‌هستند که مردم به آن نياز دارند و دولت تصدي آنها را بر عهده دارد. ويژگي بعدي اين قراردادها اين است که اداره يا دولت در اين قراردادها از امتيازهايي برخوردارند که اشخاص حقوق خصوصي از آن بهره‌مند نيستند. اين وضعيت که ذکر شد در حقوق ديگر کشورها وجود ندارد. مثلا در انگلستان صحبت از قراردادهاي عمومي است که در اين قراردادها اين ويژگي که يک طرف دولت است، وجود دارد اما اين ويژگي الزاما براي خدمت عمومي نيست؛ زيرا در اين کشور مفهوم خدمت عمومي شناخته شده نيست بلکه مفهوم منفعت عمومي مطرح است. بنابراين براي مبنا بايد به مفاهيم خدمت عمومي و منفعت عمومي دقت کنيم.
تفاوت خدمت عمومي با منفعت عمومي به عنوان مبناي قراردادهاي اداري چيست؟
براي پاسخ دادن به اين پرسش بايد ذکر کنم که در حقوق اداري فرانسه نظريه‌هاي سوسياليستي حاکم است و اين نظريه ها در دوره‌اي از زمان ايجاد شده‌اند که مهم‌ترين کار دولت ارايه خدمات عمومي بوده است؛ بنابراين مفهوم خدمات عمومي هسته اصلي حقوق اداري را ايجاد کرد. خدمات عمومي خدماتي بودند که نيازهاي عمومي از جمله تأمين آب، برق، بهداشت و ... را تامين مي‌کردند و دولت را مسئول و متولي ارايه خدمات عمومي به مردم مي‌دانستند.
اما در کشورهاي انگلستان و آمريکا (انگلوساکسون) دولت متولي خدمات عمومي شناخته نمي‌شد. بنابراين در اين کشورها بخش خصوصي متولي اين خدمات است ولي دولت فقط بر نحوه ارايه خدمات، نظارت و اصطلاحا تنظيم يا مقررات‌گذاري مي‌کند و هدفش از تنظيم، تامين منفعت عمومي است. بنابراين مفهوم هسته‌اي در حقوق اداري انگلستان و آمريکا نقطه مقابل حقوق اداري فرانسه و مبتني بر منفعت عمومي است. حتي موضوع‌هايي مانند امنيت که از وظايف اصلي و هسته دولت است توسط بخش خصوصي نيز اداره مي‌شود؛ دولت بر اين خدمات از لحاظ قيمت، کيفيت و استانداردسازي ارايه خدمات نظارت مي‌کند و براي اينکه آسيب‌هايي ايجاد نشود تداخل و بر عملکرد بخش خصوصي نظارت و وضع مقررات مي‌کند.
بنابراين در آنجا بيشتر مفهوم منفعت عمومي مطرح است. در اين کشورها لازم نيست که دولت حتما از اقتدار خاصي در اين قراردادها برخوردار باشد. به عبارت ديگر در اين کشورها دولت در قواعد حاکم بر قرارداد بسيار شبيه اشخاص خصوصي است و از اقتدارات ويژه‌اي در قراردادهاي اداري برخوردار نيست. در اين قراردادها در صورتي که دولت از امتيازاتي برخوردار باشد بايد اين امتيازات در قرادادها ذکر شود. در حالي که اين موضوع در فرانسه حاکم نيست زيرا در فرانسه به علت اينکه دولت اساسا از امتيازات قدرت عمومي برخوردار است براي دولت اين پيش‌فرض وجود دارد که از اين امتيازات برخوردار است حتي در صورتي که اين امتيازات در قراردادها نيز ذکر نشده باشد، اما در انگلستان و آمريکا اين‌طور نيست.
در ايران چه وضعيتي بر قراردادها حاکم است؟
در ايران وضعيت دوگانه‌اي اتفاق افتاده است. در ادبيات حقوق اداري ما هميشه صحبت از قراردادهاي اداري در مفهوم فرانسوي آن است؛ اما در عمل به دليل اينکه قراردادهاي عمومي و پيمانکاري‌هاي عمومي توسط سازمان برنامه و بودجه مديريت و استانداردسازي مي‌شد که پيش از انقلاب دست مستشارهاي امريکايي بود، الگوي حاکم بر آن قوانين انگلوساکسوني است. در مجموع، قراردادهاي اداري ما مخلوطي از حقوق فرانسه و کشورهاي انگلوساکسون است. کشور ما در نظريه، از ادبيات قراردادهاي اداري فرانسوي استفاده مي‌کند اما در عمل قراردادهاي نمونه يا استاندارد را مورداستفاده قرار مي‌دهد و اينها روش‌هايي بوده که در کشورهاي امريکا استفاده مي‌شده و سازمان مديريت از الگوهاي اين کشورها بيشتر استفاده کرده است.
با توجه به اينکه دولت و سازمان‌هاي دولتي در قراردادهاي اداري از امتيازهاي قدرت عمومي استفاده مي‌کنند، مفهوم امتيازهاي قدرت عمومي را بيان کنيد؟
امتيازهاي قدرت عمومي امتيازهايي است که افراد در قراردادهاي خصوصي از آن بهره‌مند نيستند. دولت در قراردادهاي اداري از امتيازات قدرت عمومي برخوردار است منتها بايد توجه داشت که اساسا حقوق اداري ما به تبعيت از فرانسه به سمت اعطاي برخي امتيازات به دولت پيش رفته است. البته در اين قراردادها به دليل اينکه اشخاص حقوق خصوصي و به عبارتي طرف ديگر قرارداد در يک سوي اين رابطه نابرابر قرار گرفته‌اند، از برخي حمايت‌ها بهره‌مندهستند.
بنابراين در قرارداد اداري دو نوع از ويژگي‌هاي حقوق اداري مطرح است. از يک طرف دولت از برخي امتيازات قدرت عمومي برخوردار است و از طرف ديگر اشخاص خصوصي در برابر دولت از برخي حمايت‌هاي ويژه نيز برخوردارند. منظور از حمايت‌هاي ويژه اين است که اين حمايت‌ها به طورمعمول در قراردادهاي خصوصي وجود ندارد. وقتي در قراردادها دو شخص خصوصي قرار دارند، قرارداد آنان بيشتر تابع قانون مدني است و دولت الزامي ندارد که از يک طرف حمايت کند؛ اما در قراردادهاي اداري دولت از يک سو از برخي امتيازها برخوردار است. از طرف ديگر سازوکارهاي حمايتي و جبراني ويژه براي شهروندان درنظرگرفته تا دولت نتواند از آن اقتداري که برخوردار است عليه شهروندان سوءاستفاده و منافع آنان را تضييع کند.
با قبول برخورداري دولت از اقتدارهاي عمومي اين اقتداها ناشي از چيست و شامل چه مواردي مي‌شود؟
اقتدارهاي قدرت عمومي ناشي از اين‌هستند که شرايطي که در قراردادهاي خصوصي وجود دارد در قراردادهاي اداري گاهي به نفع عموم تعبير مي‌شود. به طور مثال در قراردادهاي خصوصي اصل لزوم حاکم است، که اقتضا مي‌کند هيچ طرفي بدون اجازه طرف ديگر حق خروج از مفاد قرارداد را نداشته باشد. اما سازمان‌هاي دولتي به دليل اينکه برخي اوقات تحت تاثير برخي شرايط قرار دارند مثلا مجبورند که طرح يک قرارداد را تعطيل کنند و بودجه آن را به جاي ديگر تخصيص دهند، لازم است در اين مواقع بدون اينکه اين شرط را در قرارداد درج کرده باشند، يکطرفه از قرارداد خارج شوند. اين موردي است که در شرايط عمومي پيمان تحت عنوان «اصل مصلحت» شناسايي شده است که مطابق با آن کارفرماي دولتي مي‌تواند بنا بر مصلحت و اقتضاي مصلحت از قرارداد خارج شود؛ حتي در حالتي که طرف مقابل تخلفي نکرده باشد که منجر به ايجاد حق فسخ براي دولت باشد. منتها در برابر آن در همان شرايط عمومي پيمان که از الگوهاي آمريکايي استفاده شده، از حمايت‌هاي ويژه نيز ياد شده است که دولت در اين حالت بايد تمام هزينه‌هاي ناشي از اين کار را بدهد و تا حدودي جبران خسارت کند.
ويژگي‌هاي ديگر مثل تعديل قرارداد يا تغيير موضوع قرارداد که از اصول اوليه قراردادهاي خصوصي است نيز ناشي از اين اقتدارهاست. گاهي شرايط قرارداد تغيير مي‌کند مانند اينکه در ابتدا روشنايي شهر پاريس توسط يک پيمانکار با گاز تامين مي‌شد، بعدها به دليل تحولات، شهردار پاريس خواست که روشنايي شهر پاريس با الکتريسيته يا برق باشد که شهردار پاريس محتواي قرارداد و متن آن را تغيير داد و به طرف ديگر تحميل کرد. در اينجا به دليل اينکه اصل استمرار خدمات عمومي ايجاب مي‌کند در صورتي که خدمت عمومي جديدي جايگزين قرارداد قبلي شود محتواي قرارداد نيز تغيير مي‌کند، تغيير موضوع قرارداد از اصول مرتبط با قدرت عمومي در قراردادهاي اداري است.
همچنين اصل نسبي بودن قرارداد از اصول اوليه در قراردادهاي خصوصي است که در قراردادهاي اداري تعديل مي‌شود و اين موضوع ناشي از اين امتيازهاست، مثلا در قراردادهاي دولتي موادي وجود دارد که پيمانکار خصوصي موظف است کارگران خود را بيمه يا حقوق آنان را پرداخت کند يا حتي به کارفرما اجازه مي‌دهد در صورتي که پيمانکار خصوصي حقوق کارگرانش را ندهد، کارفرما بتواند از صورت وضعيت پيمانکار مبالغي را بردارد و به کارگران بدهد؛ اين تعهد به نفع ثالث است که با اصل نسبي بودن در قراردادهاي خصوصي متفاوت است. اين موارد ويژگي‌هاي خاصي است که در قراردادهاي دولتي حاکم است. البته همان‌طور که ذکر شد بايد راه‌هاي جبران خسارت نيز پيش‌بيني شود. به طور مثال در قانون برگزاري مناقصات، نهادي ايجاد شده است که اگر طرفين در روند اجراي قرارداد اعتراضي داشته باشند نيازي ندارند به دادگاههاي عمومي رجوع کنند، بلکه مي‌توانند به هيات رجوع کنند و اين سرعت در تصميم‌گيري به نفع پيمانکاران است.
منابع حقوقي که در قراردادهاي اداري يا به تعبيري قراردادهاي عمومي حاکم است شامل چه مواردي مي‌شود؟
منابع حقوقي که در قراردادهاي اداري يا قراردادهاي عمومي وجود دارد شامل دو قسمت مي‌شود؛ يکي قواعد عام حاکم بر قراردادهاي اداري است، زيرا قراردادهاي اداري هم از قواعد عام مربوط به حقوق قراردادها و همين‌طور قواعد آمره‌اي که بر قراردادها حاکم است،پيروي مي‌کنند، صرف‌نظر از اينکه دولتي باشند يا خصوصي. براي مثال همان طور که در يک قرارداد خصوصي ماليات تکليفي گرفته مي‌شود در قراردادهاي دولتي هم اين موضوع وجود دارد. مانند قواعد بيمه، قواعد کار و گمرک و مواردي از اين دست. اما دسته دوم، قواعد ويژه‌اي‌هستند که بر قراردادهاي اداري حاکمند. مثلا برخي از اصول در قانون اساسي به صورت انحصاري به قراردادهاي دولتي مربوط مي‌شوند، مانند ممنوعيت شرط داوري در قراردادهاي دولتي يا برخي ديگر از قواعدي که در قانون اساسي وجود دارد که جزو قواعد ويژه حاکم بر قراردادهاست. الزام به استفاده از حداکثر توانمندي داخلي يا قانون برگزاري مناقصات يا قانون محاسبات عمومي يا آيين‌نامه معاملات دولتي نيز به قواعد ويژه مختص قرادادهاي اداري مربوط مي‌شوند که در قراردادهاي خصوصي ديده نمي‌شود. در آيين‌‌نامه‌ها هم ما اين را مشاهده مي‌کنيم؛ مانند آيين‌نامه تنظيم معاملات دولتي مصوب هيات وزيران يا نمونه قراردادهايي که سازمان برنامه و بودجه تنظيم کرده است به استناد ماده 23 قانون برنامه و بودجه.
آيا ايرادهايي هم در دادرسي و رسيدگي به شکايت از قراردادهاي دولتي وجود دارد ؟
بله، ديوان عدالت اداري در برخي از آراي خود در مقام حل اختلافات مربوط به صلاحيت، استدلال کرده است به دليل اينکه دعاوي مربوط به قراردادهاي اداري حالت ترافعي دارند، در صلاحيت ديوان عدالت اداري نيستند و اين موضوع با اصل 171 قانون اساسي که مطابق با آن رسيدگي به شکايات و تظلمات در صلاحيت ديوان است، مغايرت دارد. زيرا در اين اصل هيچ‌گونه تفکيکي به اينکه منشأ دعوا در واقع عمل ايقاعي(يکطرفه) اداري است يا عقد، وجود ندارد.
در قانون سال 85 ديوان عدالت اداري نيز به اين موضوع اشاره نشده بود همان طور که در قانون جديد ديوان مصوب 92 نيز چنين تفکيکي وجود ندارد. بنابراين در صورت وجود اختلاف در مورد قراردادهاي اداري اين اختلاف‌ها در دادگاههاي عمومي رسيدگي مي‌شوند و دليل اين موضوع آراي وحدت رويه‌‌اي است که در اين زمينه وجود دارد. اين وضع باعث شده است که رويه متحدالشکلي در اختلافات مربوط به قراردادهاي اداري شکل نگيرد در حالي که در حقوق فرانسه اين ويژگي مهم وجود دارد که دعاوي مربوط به قراردادهاي اداري در دادگاههاي اداري رسيدگي مي‌شود. بنابراين رويه مربوط به قراردادهاي اداري در اين کشور بسيار رشد کرده است. البته در حقوق کشور ما نيز با توجه به اصل 170 و اصل 171 مي‌توان به اين دعاوي رسيدگي کرد و اينکه اين امر ترافعي است استدلال ضعيفي به شمار مي رود و اين دعاوي بايستي در ديوان رسيدگي شود.
بنابراين به نظر مي‌رسد ديوان بايد به دعاوي مربوط به قراردادهاي اداري نيز رسيدگي کند. البته ديوان عدالت اداري در موارد که منشاي دعوا چيزي به غير از مورد دعوا باشد رسيدگي کرده است مثلا در ماده 46 «شرايط عمومي پيمان» آورده که سازمان‌هاي دولتي مي‌توانند بنا بر مصلحت قرارداد را تغيير دهند برخي از شعب اعلام کرده‌اند در صورتي که موضوع مرتبط با مصلحت باشد ديوان وارد رسيدگي مي‌شود بنابراين در اين موارد بايد گفت که طرح دعوا در ديوان از باب مفاد قرارداد نبوده بلکه مربوط به مواردي مانند سوءاستفاده سازمان دولتي از شرايط قرارداد است. در صورتي که پيمانکاري مطرح کند که فلان سازمان دولتي شرايط قرارداد را تغيير داده و اين کار ناشي از مصلحت نبوده، اين دعوا در ديوان عدالت اداري قابل رسيدگي است. بنابراين در صورتي که در اين قراردادها شعب ديوان تشخيص دهند که تغيير قرارداد ناشي از منافع شخصي يا سياسي بوده يا اينکه سازمان دولتي طرف قرارداد از اختيارات خود سوءاستفاده کرده و اين اختيارات از باب مصلحت نبوده است، مي‌تواند رسيدگي کند.
منبع : روزنامه حمايت31/6/1392
موضوعات مرتبط: مقالات حقوقی
برچسب‌ها: قدرت عمومي , قراردادهاي اداري , قراردادهاي دولتي , نرخ عدالت