گستردگي دولت در ايران باعث شده است که شهروندان خواه نا خواه با دولت قراردادهاي کوچک و بزرگي منعقد کنند. بخشي از اين قراردادها تحت عنوان قراردادهاي اداري شناسايي مي شوند و دولتي بودن يک طرف رابطه باعث مي‌شود که شرايط و تشريفات خاصي بر اين قراردادها حکومت کند.
براي آشنايي بيشتر با ابعاد حقوقي قراردادهاي اداري به سراغ دکتر محمدجواد رضايي‌زاده، عضو هيات علمي دانشکده حقوق دانشگاه تهران رفتيم و با وي گفت‌و‌گويي کرديم.
انعقاد قراردادهاي اداري
رضايي‌زاده توضيح مي‌دهد: مفهوم سازماني يک قرارداد عبارت است از اينکه تمامي اشخاص اعم از حقيقي يا حقوقي براي به انجام رساندن فعاليت‌هاي مادي اداره عمل کنند. در حقيقت مفهوم سازماني يک قرارداد به معناي آن است که طرفين قرارداد چه کساني هستند که در موضوع بحث، يکي از اشخاص حقوقي حقوق عمومي هستند. ممکن است يکي از طرفين قرارداد، از اشخاص حقوقي حقوق خصوصي باشند، با اين حال قرارداد مزبور، اداري تلقي شود. اين وضع زماني موضوعيت دارد که قرارداد گفته‌شده به حساب اداره منعقد شود. اين عضو هيات علمي دانشگاه براي درک بهتر موضوع مثالي به اين شرح بيان مي‌کند: يک شرکت پيمان‌کاري براي انجام خدمت عمومي آبرساني با اداره قراردادي را منعقد کرده است. ما براي آبرساني به لوله احتياج داريم. شرکت پيمان‌کاري در مورد تامين لوله با يک شرکت خصوصي ديگر قرارداد مي‌بندد که اين قرارداد براي انجام قرارداد اصلي است. در واقع اين قراردادها يک نوع پيمان‌کاري جزء محسوب مي‌شوند. عضو هيات علمي دانشگاه تهران همچنين خاطرنشان مي‌کند: اين دو شرکت، هر دو از اشخاص حقوقي حقوق خصوصي هستند؛ اما در رويه قضايي کشور فرانسه با توجه به اينکه قرارداد مزبور به حساب اداره بسته شده است، قرارداد اداري محسوب خواهد شد. با توجه اينکه خيلي از مسايل اداري ما از حقوق فرانسه اخذ شده است، اين موضوع را هم مي‌توانيم در نظام حقوقي کشور خودمان مورد استفاده قرار بدهيم. با توجه به اينکه اين نوع قرارداد براي خدمت عمومي و به نفع اداره است اين نوع قراردادها را اداري تلقي کنيم.
خدمات عمومي در قراردادهاي اداري
اين حقوقدان در پاسخ به اين سوال که منظور از خدمت عمومي در قراردادهاي اداري منعقد شده چيست؟ به «حمايت» مي‌گويد: دولت يا اداره براي اجراي خدمت عمومي قرارداد منعقد مي‌کند. در نظام اداري ما که برگرفته از نظام اداري کشور فرانسه است، خدمت عمومي عبارت است از يک عمل اداري که براي رفع نيازهاي عمومي انجام شده باشد؛ يعني اداره عملي را براي رفع نياز عمومي انجام داده باشد. در طول تاريخ، موضوع خدمت عمومي در نظام حقوقي کشور فرانسه متحول شده است؛ در حال حاضر مي‌توان اذعان کرد که در کشور فرانسه حتما لازم نيست که يک اداره عملي را براي رفع نياز عمومي انجام دهد تا اين عمل ي خدمت عمومي به حساب آيد و در صلاحيت دادگاه‌هاي اداري باشد، بلکه رويه قضايي شوراي دولتي فرانسه از سال 1945 ميلادي به بعد متوجه اين امر شده و در مورد شرکت‌هاي بيمه راي داده است که اگر اشخاص حقوقي حقوق خصوصي هم خدمت عمومي انجام دهند، با اينکه آنها جزو اشخاص حقوقي هستند، عملشان خدمت عمومي محسوب خواهد شد. بنابراين مي‌بينيم که در خلال دعاوي مختلف، نظريه خدمت عمومي تا حدي توسعه پيدا کرده است و فقط نسبت به عمل اداره، خدمت عمومي تلقي نخواهد شد. رضايي‌زاده در ادامه به بررسي وضعيت حقوق ايران در اين خصوص مي‌پردازد و مي‌گويد: در نظام حقوقي ايران ما رويه قضايي خاصي در اين زمينه نداريم، منتها ديوان عدالت اداري در رأيي که هيات عمومي آن مرجع، در سال‌هاي اوليه پيدايش داده ، اذعان کرده است که اساسا آن موضوعاتي که جنبه قراردادي دارد، جز در مورد کارمندان پيماني، در صلاحيت ديوان نخواهد بود. در اين زمينه هم طبق بند 3 ماده 13 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1385، رسيدگي به شكايات قضات و مشمولين قانون استخدام كشوري و ساير مستخدمان واحدها و موسسات و مستخدمان موسساتي كه شمول اين قانون نسبت به آنها محتاج ذكر نام است، اعم از لشكري و كشوري از حيث تضييع حقوق استخدامي در صلاحيت اين مرجع قرار داده شده است.عضو هيات علمي دانشگاه تهران خاطرنشان مي‌کند: به هر حال ما مي‌توانيم رويکرد فرانسوي را در نظام حقوقي کشور خود مورد استفاده قرار دهيم و بعضي از اعمالي را که اشخاص حقوقي حقوق خصوصي براي رفع نيازهاي عمومي انجام مي‌دهند، تابع حقوق عمومي و در صلاحيت دادگاه‌هاي اداري بدانيم.
وجه تمايز قرارداد اداري
در بعضي از قراردادها نسبت به برقراري برخي از شروط، به شرايط عمومي پيمان ارجاع داده شده است، اما در خود قرارداد به آنها نظري نداده‌اند؛ آيا چنين شرطي مي‌تواند به قرارداد خصيصه اداري ببخشد؟ دکتر رضايي‌زاده در پاسخ به اين سوال توضيح مي‌دهد: در نظام حقوقي کشور فرانسه اين شروط نبايد برخلاف ماهيت عمل باشند؛ اگر از شروط استثنايي نسبت به حقوق خصوصي در قرارداد استفاده شده باشد، آن قرارداد مي‌تواند اداري تلقي شود، هر چند که اصحاب دعوي اين موضوع را پيش‌بيني نکرده باشند. اين مدرس دانشگاه خاطرنشان مي‌کند: اگر موارد فوق در صلاحيت ديوان عدالت اداري قرار گيرد، مي‌توانيم رويه قضايي منسجمي داشته باشيم. در حال حاضر بينش دادگاه‌هاي ما در قراردادها بيشتر در فضاي حقوق خصوصي است، در حالي که بهتر است بينش حقوق اداري نيز در پرونده‌ها بيشتر مورد لحاظ قرار گيرد.عضو هيات علمي دانشکده حقوق دانشگاه تهران در ادامه به بيان پيشنهادهاي خود در مورد کارکرد بهتر قراردادهاي اداري مي‌پردازد و مي‌گويد: با توجه به اينکه بودجه عمومي کشور صرف قراردادهاي اداري و عمراني مي‌شود، اميدواريم که اين نوع از قراردادها از شفافيت بيشتري برخوردار باشند. همچنين بهتر است که نظارت بيشتري بر اين قراردادها انجام شود؛ زيرا به هر حال بودجه عمومي صرف اين قراردادها مي‌شود. در کشور فرانسه از بدو تعامل اداره با اشخاص حقوقي حقوق خصوصي و حتي پيش از انعقاد قرارداد نظارت صورت مي‌گيرد که اين رويه از هرگونه تخلفي مبني بر باز کردن اسناد ارايه شده و فاش شدن قيمت‌هاي پيشنهادي به اداره پيشگيري مي‌کند.
کارآمدي عملکرد ديوان عدالت اداري
اختلافات راجع به قراردادهاي اداري ممکن است در ديوان عدالت اداري طرح شود که اين ديوان در چارچوب قوه‌قضاييه و مستقل از دولت است.
سوالي که پيش مي‌آيد اين است که آيا بهتر نبود مراجع رسيدگي‌کننده به اختلاف مانند کشور فرانسه در قوه‌مجريه مستقر مي‌شد؟ همچنين با توجه به اينکه اصل 173 قانون اساسي جمهوري اسلامي مقرر کرده است که به منظور رسيدگي به شكايات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مامورين يا واحدها يا آييننامههاي دولتي و احقاق حقوق آنها، ديواني به نام «ديوان عدالت اداري» زير نظر رييس قوهقضائيه تاسيس مي‌شود؛اساسا استقرار محاکم اداري زير نظر قوه‌قضاييه مطلوب است؟ عضو هيات علمي دانشکده حقوق دانشگاه تهران در بررسي اين موضوع توضيح مي‌دهد: نظر من اين است که در اين زمينه نظام حقوقي ما درست عمل کرده است و بسيار بهتر از نظام حقوقي فرانسه نسبت به سازمان و ساختار تشکيلاتي محکمه اداري برخورد کرده است؛ زيرا در نظام حقوقي ما نهايتا ديوان عدالت اداري وابسته به هيچ‌يک از طرفين دعوي نخواهد بود. رضايي‌زاده همچنين خاطرنشان مي‌کند: بر اساس اصول دادرسي منصفانه که در حال حاضر در تمام کشورهاي جهان سعي در رعايت آنها مي‌شود، يکي از اصول مورد پذيرش اين است که قاضي دادگاه نبايد به هيچ‌يک از طرفين دعوا وابسته باشد، در حالي که در کشور فرانسه با توجه به اينکه دادگاه‌هاي اداري وابسته به قوه‌مجريه هستند، در حقيقت مي‌توان گفت که به نوعي اين مراجع به اداره وابسته هستند. در اين وضعيت هم خود اداره و هم قاضي دادگاه طرف شکايت محسوب خواهند شد. البته نبايد اين نکته را از نظر دور داشت که کشور فرانسه با وجود نقص فوق، توانسته است که حاکميت قانون بر ادارات را به طور واقعي اعمال کند. اين حقوقدان در مورد دادگاه‌هاي اداري در کشور فرانسه اضافه مي‌کند: هر چند که دادگاه‌هاي اداري در اين کشور زير نظر قوه‌مجريه هستند و اين موضوع به چگونگي نحوه دادرسي اداري و نحوه راي دادگاه‌هاي اداري برمي‌گردد، اين دادگاه‌ها عملکرد قابل قبولي دارند. من در کتابي تحت عنوان «محاکم اداري فرانسه و صلاحيت آنها در رسيدگي به دعاوي اداري» به تفصيل اشاره کرده‌ام که حتي اگر کسي بخواهد واقعا روي قضات فرانسوي نفوذ کند تا راي خاصي از سوي دادگاه صادر شود، اين امر به دلايل خاصي امکان‌پذير نخواهد بود؛ در واقع اين موضوع به ويژگي خاصي که دادرسي محاکم اداري کشور فرانسه دارند، برمي‌گردد.
منبع : روزنامه حمايت - دوشنبه - 13/3/1392/س
برچسب‌ها: قراردادهاي اداري , قانون استخدام كشوري , نرخ عدالت